פסק-דין בתיק ס"ע 18835-08-09

פתיח

1.              ארבעת התובעים שלפנינו הגישו ביום 25.7.07, תביעות למתן פסק-דין הצהרתי, שהינם: "עובדי מדינה קבועים מן המניין, וכי הם זכאים לכלל הזכויות וההטבות בשכר להם זכאים עובדי מדינה במעמדם ובתפקידם במקום עבודתם בהתאם לצבירת ותק שנות עבודתם, כגון ביטוח פנסיוני, קופת גמל, קצובת ביגוד, חופשה שנתית, השתתפות בשיחות טל', קצובת הבראה וכדומ'."; זאת, במהלך עבודתם במעון "נוף הרים" ובמעון "גלעם", בעת שהועסקו שם על-ידי עמותת "ענב - עידוד נוער במצוקה" (להלן: עמותת ענב ו/או העמותה).

2.              בניגוד לטענת התובעים, כי עמותת ענב היתה קבלן כח אדם וצינור טכני לתשלום משכורתם - העמותה טוענת, שהיא עוסקת בעידוד וטיפול בנוער במצוקה, מופעלת ע"י מתנדבים ועובדים בשכר, ופועלת ללא כוונת רווח; ככזו, היא מפעילה באופן בלבדי הוסטלים בקהילה, הפעלה הכוללת את נושאי המינהל והמשק. מוסיפה עמותת ענב וטוענת, כי היה זה מהלך טבעי ששירותים מסוג זה יסופקו על-ידה גם במעונות ממשלתיים, ולא אך ורק בהוסטלים המופעלים על-ידה, ובמסגרת מתן שירותים אלה הועסקו התובעים על-ידה, במעונות נוער.

3.              לטענת המדינה - מדיניות ממשלתית ברורה עיצבה את המבנה הארגוני של מעונות חסות הנוער, המבוסס על ניהול בידי עובדי מדינה ורכישת שירותים מגופים שלישיים; אולם, אין בכך כדי להפוך את המדינה - המפקחת על התחום - למעסיקה של כל העובדים במעונות הנוער, לסוגיהם, ובהם מי מהתובעים.

4.              נקדים אחרית לראשית ונאמר, כי לא שוכנענו מטיעוני התובעים, ודחינו את תביעתם. להלן יפורטו העובדות, הנקבעות לאחר ששמענו את הצדדים, קראנו את סיכומיהם וחזרנו ועיינו בכל המסמכים שהוגשו לתיק בית-הדין; לאחר מכן, תובא מסקנתנו המשפטית, בתמצית.

עובדות

5.              במשרד הרווחה, מופקד אגף התקון על מתן שירותי טיפול חברתי ופיקוח, שיקום ומניעה לעוברי חוק ולאוכלוסיה במצוקה קשה. רשות חסות הנוער, הפועלת במסגרת אגף התקון, הינה הרשות המוסמכת לפתח, להפעיל ולבקר מענה חוץ ביתי לבני נוער עוברי חוק או טעוני הגנה, המוצאים מביתם לפי צווים שיפוטיים, או לפי המלצות של שירותי הרווחה, בהתאם להוראות חוק הנוער (טיפול והשגחה), תש"ך-1960 וחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), תשל"א-1971 (להלן: חוקי הנוער).

6.              בראש רשות חסות הנוער עומד הממונה על המעונות והרשות מטפלת בכ- 2,000 מתבגרים בשנה, ברשת מגוונת של מסגרות. רוב האוכלוסיה המטופלת הינה בגילאי 18-12. מטרות הטיפול הינן שיקום נערים ונערות על ידי מתן שירות חינוכי וטיפולי, הקניית השכלה ושינוי דפוסי התנהגות, כך שיוכלו לשוב ולהשתלב מחדש בחברה וירכשו נורמות התנהגותיות לתפקוד נאות בחייהם.

7.              מתחילת שנות ה- 90, הממשלה קבעה מדיניות של העברת מוסדות הרווחה, שהופעלו בעבר על-ידה, לרבות "מעונות נעולים", להפעלה בידי גורמים חוץ ממשלתיים, משיקולי התייעלות ושיפור השירות. מדיניות זו מקורה בצורך כללי בהתייעלות ובשיפור השירות הניתן במוסדות הרווחה. כך, משימות שבוצעו בעבר על ידי עובדי מדינה, בין אם מדובר בהוראה, הדרכה, תחזוקה, או בישול, מבוצעים כיום ע"י גופים חיצוניים המספקים שירותים אלה. המדיניות המתוארת לעיל מוצאת ביטויה במספר החלטות ממשלה [ראו נ/1, ס' 10, והנספחים שצורפו בהודעה מטעם המדינה, מיום 15.12.09].

8.              בהתאם, משימות שבוצעו בעבר ע"י עובדי מדינה מבוצעות כיום ע"י עובדי ספקי השירותים; עם זאת, בשל רגישות התחום והעובדה, כי נערים נשלחים למעונות הנוער השונים מכוח צווי בתי-משפט - הוחלט להותיר את האחריות הכוללת והפיקוח בידי עובדי מדינה, שימלאו רק תפקידים מרכזיים והם: מנהל המעון, רכז חינוכי, רכז טיפולי, אמרכל ומזכירה. לשם הפעלת המעונות פורסם מכרז ראשון כבר בשנת 1997 ועמותת ענב זכתה בו, והתקשרה עם המדינה בהסכם הפעלה. לימים, זכתה עמותת ענב במכרזים נוספים להפעלת מעונות נוער, הן מעונות פתוחים והן מעונות נעולים, ובהם נוף-הרים וגלעם [נספחים ה' עד י' להודעת המדינה].

9.              את המסגרות הקיימות לצורך טפול בבני-נוער, כאמור לעיל, ניתן לחלק ל- 3 סוגים, כדלקמן:

א.      6 מעונות נעולים, ובהם מעון גלעם לנערים ומעון נוף-הרים (בירכא) לנערים ערבים. מעונות אלה הינם מעונות ממשלתיים מבחינת השדרה הניהולית ואילו שאר השירותים הניתנים לחוסים, נרכשים מגורמים חיצוניים וכוללים, בין היתר, שירותי טיפול, השכלה, הכשרה מקצועית, תחזוקה, הזנה וכביסה.

ב.      9 מעונות פתוחים (פנימייתיים), כאשר 6 מהם מופעלים ע"י גורמים פרטיים. בשלושת המעונות הפתוחים הנוספים, מועסק צוות מצומצם של עובדי מדינה, שהוא, בעיקרו, הגרעין הניהולי של המעון, בעוד יתר השירותים נרכשים מגורמים חיצוניים.

ג.       הוסטלים, חלופות מעצר ובתים למחוסרי קורת-גג - כ- 32 מסגרות, המופעלות ע"י עמותות שונות, בהתאם למכרזים שפורסמו ע"י משרד הרווחה, והוסטל אחד (הוסטל יסמין), הינו הוסטל בו מועסקים גם עובדי מדינה [ראו: רשימת המסגרות - נספח יא'].

10.          המדיניות הממשלתית הופעלה בהדרגה, מדובר בהליך ממושך, שטרם הושלם - נכון למועד ניהול המשפט - כאשר המגמה היא להרחיב את השירותים הנרכשים ע"י המדינה להפעלת המעונות, כאשר מספר עובדי המדינה בהם הולך ומצטמצם.

11.          אשר למעון נוף-הרים - מאז שהוקם, בשנת 1999, הועסקו בו רק 5 עובדי מדינה - מנהל המעון, אמרכל ועוד 3 עובדים בתחום הטיפולי-חינוכי. במעון זה הועסקו שתי תובעות - גב' פדוא קטילי (להלן: תובעת 1) וגב' מיסמה שחאדה (להלן: תובעת 3), בתפקידים מינהליים, שניתנו למעון ע"י ספק שירותים חיצוני; תחילה ע"י עמותת ענב ואחר-כך ע"י תאגיד אחר.

12.          תובעת 1, הועסקה בנוף-הרים כאחראית מחסן כביסה, סמוך להקמתו; תפקיד שהוצא למיקור חוץ, במכרז, וזכתה בו העמותה, שהעבירה אותה לתפקיד אם-בית לזמן מה וחזרה.

13.          תובעת 3, הועסקה לפי אותו מכרז כאם-בית ואח"כ כאחראית על מחסן הציוד, כשחתימה על ההזמנות והפיקוח על הוצאת ציוד, בוצעו בידי אמרכל המעון ומר משה שיאון, הסמנכ"ל לענייני מינהל במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן: שיאון).

14.          אשר למעון גלעם - מדובר במעון סגור אליו נשלחים נערים באמצעות צווי בית-משפט לנוער; הוא מנוהל ע"י עובדי מדינה ושאר העובדים הינם עובדי גופים אחרים המספקים למעון שירותים, הנחלקים, ככלל, לשני סוגים: שירותים חינוכיים-טיפוליים (הכשרה מקצועית, הוראה, חינוך ועבודה סוציאלית), ושירותים מנהליים (אחזקה, גינון, מטבח, ניקיון וכיוצ"ב), אותם מספקים גם גב' זיוה פורטל (להלן: תובעת 2) ומר גבריאל אביטל (להלן: תובע 4).